di Alessandro Vaccari e Valeria Camia
Il prossimo 27 settembre gli elettori svizzeri saranno chiamati a votare un’iniziativa promossa dalla destra che ha l’obiettivo di fissare nella Costituzione una neutralità definita come permanente ed armata. L’iniziativa si colloca in una fase storica in cui i mutamenti geopolitici in corso costringono la Confederazione elvetica a ridefinire la propria neutralità, sviluppatasi nel corso dei secoli come spazio interno libero da conflitti che ha crato le condizioni per l’identità del Paese.
Maurizio Binaghi, storico e autore fra l’altro del saggio La Svizzera è un paese neutrale (e felice) ha cortesemente accettato di affrontare con Sconfinamenti insieme di queste tematiche, partendo anzitutto da come l’iniziativa potrebbe modificare due aspetti fondamentali della posizione svizzera.
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“È chiaro – dice Binaghi – che dal punto di vista della situazione interna della Svizzera, l’iniziativa può cambiare soprattutto due fattori fondamentali. Uno è il riconoscimento esplicito all’interno della Costituzione del fatto che la Svizzera è una nazione neutrale. Attualmente la neutralità è menzionata in due articoli della Costituzione ma non definita in modo rigoroso”.
Il secondo elemento riguarda la natura della neutralità stessa. “L’altro aspetto importante è l’idea della neutralità armata. L’eventuale approvazione dell’iniziativa per una neutralità armata prevederebbe il divieto per la Svizzera di aderire in futuro a sanzioni, come quelle attuali contro la Russia, al di fuori di una decisione dell’Onu”. È proprio il rapporto tra neutralità e sanzioni internazionali uno dei nodi centrali del confronto politico. La scelta del Consiglio federale di aderire alle sanzioni contro Mosca ha infatti riacceso il dibattito sulla compatibilità tra la tradizionale neutralità elvetica e una politica estera che, pur senza entrare direttamente nel conflitto, prende posizione contro una violazione del diritto internazionale.
La neutralità svizzera ha però una dimensione storica e giuridica che precede di molto l’attuale confronto politico. La Convenzione dell’Aia del 1907 definisce lo status di neutralità in caso di conflitto e stabilisce, tra l’altro, che uno Stato neutrale deve impedire il passaggio di truppe e lo svolgimento di atti ostili sul proprio territorio, considerato inviolabile. La neutralità, dunque, non coincide con la semplice estraneità politica a una guerra. Presuppone anche la capacità dello Stato di difendere il proprio territorio e di impedire che venga utilizzato dalle parti belligeranti. È in questo quadro che si colloca il mantenimento di un esercito nazionale svizzero. Dal 1815, quando le grandi potenze europee riconobbero formalmente la neutralità perpetua della Confederazione, questo principio è stato progressivamente incorporato nella storia politica del Paese. La permanenza della neutralità non significa tuttavia che essa sia irreversibile: la Svizzera potrebbe, in linea di principio, decidere liberamente di rinunciarvi.
“Esiste inoltre un principio fondamentale: per essere neutrale in guerra, uno Stato deve comportarsi in modo coerentemente neutrale anche in tempo di pace. È proprio questo principio a rendere particolarmente delicata la questione delle sanzioni, della cooperazione internazionale e dei rapporti con le organizzazioni multilaterali.“
Il dibattito sull’iniziativa non riguarda però soltanto norme costituzionali e scelte di politica estera. Tocca anche il modo in cui la Svizzera interpreta la propria storia e trasmette alle nuove generazioni il significato della neutralità. In questo senso, come sottolinea Binaghi, la scuola assume un ruolo centrale ed è chiamata a interrogarsi su come raccontare la neutralità svizzera, le sue origini e le sue trasformazioni. La neutralità, infatti, non dovrebbe essere presentata esclusivamente come uno strumento per prepararsi alla guerra o per proteggere il Paese dalle conseguenze dei conflitti. Può essere interpretata anche come uno strumento al servizio della pace, attraverso il dialogo, la mediazione e la collaborazione con le istituzioni internazionali impegnate nella prevenzione e nella soluzione dei conflitti.
È in questa prospettiva che si inserisce anche il rapporto con l’Organizzazione delle Nazioni Unite. La Svizzera è membro dell’Onu dal 2002 e la collaborazione con le istituzioni multilaterali rappresenta oggi una componente importante della sua politica internazionale. Per Binaghi, anche le sanzioni contro la Russia possono essere interpretate all’interno di una logica di perseguimento della pace. “Le sanzioni contro la Russia approvate anche dal Consiglio federale si pongono in quest’ottica di perseguimento della pace, in quanto penalizzano un Paese responsabile di una violazione del diritto internazionale e segnalano l’obbligo di rispettarlo”. Una posizione che acquista particolare rilevanza in una fase nella quale le istituzioni multilaterali attraversano una profonda crisi di credibilità e di efficacia. “Questo tipo di intervento è necessario anche in un momento di debolezza delle istituzioni quali l’Onu, a causa del mancato rispetto del diritto internazionale da parte delle grandi potenze”, osserva lo storico.
Il voto del 27 settembre non sarà quindi soltanto un referendum sulla formulazione della Costituzione. La questione, in ultima analisi, riguarda il rapporto tra neutralità, sicurezza e pace. La storia svizzera ha costruito un modello nel quale questi tre concetti sono stati a lungo considerati complementari. I nuovi equilibri geopolitici, però, sembrano imporre una scelta: stabilire se la neutralità debba essere soprattutto una condizione di estraneità ai conflitti oppure uno strumento attraverso il quale la Svizzera continua a partecipare, con modalità proprie, alla costruzione di un ordine internazionale fondato sul diritto.
